2026年是“十五五”規劃開局起步之年，也是深入推進以人為本的新型城鎮化、加快經濟社會發展全面綠色轉型等重點工作的關鍵之年。“十五五”規劃綱要提出，“高效利用城市地下空間”。當前，我國城市發展處於從大規模增量擴張轉向存量提質增效的新階段，地下空間的戰略地位和現實價值也快速提升，成為提升城市韌性、拓展發展空間和服務國家戰略的重要載體。

近日，主題為“尋找新動能：點亮地下空間”金台圓桌會在人民網舉辦，邀請政產學研代表，圍繞推進地下空間的高質量發展，結合各自的工作實踐深度探討、積極建言。

以下，是北京師范大學總法律顧問，法學院教授、博士生導師張紅發表的部分觀點：

通過參與地方地下空間立法的理論研究和支撐工作，一個認識愈發清晰：無論下一步是推動專門立法，還是在修改相關法律法規時進一步完善地下空間開發利用管理規則，首先需要把立法的必要性論証充分，把地下空間開發利用管理的特殊性研究透。

地下空間開發利用管理與地上空間相比，確有較強的特殊性和不同的制度需求。比如，地下空間建設具有較強的不可預見性、不可逆性和變化性﹔不同部分之間對時序性要求較高﹔地下空間存在豎向分層開發利用需求﹔對於互連互通也有著較高要求。隨著地下空間綜合利用需求不斷增加，在規劃層面和建設層面進行統一規劃統籌的需求與必要性也在增加。當前看，有以下幾個方面值得重點研究。

首先，要探討是否應當確立公益優先原則，以及如何把握這個原則。地下空間開發利用往往涉及公共利益與私人利益的平衡，也涉及不同公共利益之間的梯次。比如，軌道交通、市政設施等公共項目在實施過程中，如何與既有權利人的地下權益相協調﹔再如，在地下空間開發中，安全、發展、效率等目標如何排序，不同城市也會有不同側重。對這些問題認識越清楚，立法中的原則設置、規則安排和制度取向就越穩妥。

再次，要更加重視地上地下協調開發和互聯互通。地下空間橫向連通需求更強，但現實中不同項目主體的連通意願並不一致，建設、管理、運營等成本都會影響連通實施率。在建設地下公共停車場、公交場站、便民服務設施時，還會涉及分層確權、產權登記、地役權設置和部門協調等具體事項。隨著地上地下復合利用日益成為城市發展的現實需要，如何通過制度設計更好強化預留接口、連接義務和統籌實施，值得深入研究。

同時，還要統籌考慮城市更新與地下空間開發的關系。當前，許多歷史文化街區、老舊城區和中心城區更新過程中，地面開發受到嚴格約束，地下空間因此成為優化功能布局的重要方向。如何在保護與發展之間實現更好平衡，把地下空間開發與城市更新規劃有效銜接起來，以及更好應對老城區產權復雜帶來的確權難題，都是下一步需要繼續研究的。

此外，需要更好調動社會主體參與地下空間開發建設的積極性。一些與公共利益密切相關的地下空間項目，存在投資大、周期長、收益平衡難的特點，社會資本參與意願總體不強。建議圍繞建設用地使用權手續、收益模式、配套政策、復合利用等方面，進一步完善規則和激勵機制，有利於把更多積極性調動起來。

總體來看，地下空間治理是一項長期工程。關鍵是立足實踐、尊重規律、突出問題導向，以更加系統的法治供給，為城市高質量發展拓展新空間、夯實硬支撐。（人民網財經研究院研究員周丹整理）

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