2026年是“十五五”規劃開局起步之年，也是深入推進以人為本的新型城鎮化、加快經濟社會發展全面綠色轉型等重點工作的關鍵之年。當前，我國城市發展正從大規模增量擴張轉向存量提質增效的新階段。作為與地表國土並行的戰略資源，地下空間的戰略地位和現實價值不斷上升，已成為提升城市韌性、拓展發展空間、服務國家戰略的重要載體。

“十五五”規劃綱要明確提出“高效利用城市地下空間”。為增進各界對地下空間戰略價值的系統性理解，更好支撐建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，近日主題為“尋找新動能：點亮地下空間”金台圓桌會在人民網舉辦，邀請國家部委、科研院所、高校、企業的專家學者，圍繞地下空間高質量發展群力群策、探討方向。

戰略資源：從工程屬性到國土安全

地下空間不再是簡單的工程載體，而是關乎安全與發展的戰略疆域。

中國發展戰略學研究會地下空間發展戰略專業委員會主任易榮，用一組數據勾勒出我國地下空間的龐大體量：截至2024年底，我國城市地下空間累計建筑面積已達35.21億平方米。“十二五”至“十三五”期間，我國城市地下空間實現跨越式發展，建筑總量年均增速約20%。他表示，隨著2024年自然資源部相關指導意見發布，地下空間開發利用發生了重大變化，從過去的附屬空間成為新型自然資源與國家重要戰略資源。

“地下空間是實實在在的國土，這一屬性意味著其開發利用必須從工程思維轉向資源思維。”易榮表示，今年2月《中國科學院院刊》刊發了“地下空間發展戰略研究”專題，系統闡釋了地下空間的經濟價值、安全價值、生態價值與法治保障等問題，落實“十五五”規劃綱要，還需進一步增進各界對地下空間作為戰略資源的理解與共識。

中國工程院院士、深圳大學土木與交通工程學院院長陳湘生從更高維度概括了地下空間的價值坐標。他提出一個根本性問題：城市向地下拓展，究竟為了什麼？“國土安全、人民幸福。”陳湘生說。

“沒有國土空間的安全，就談不上城市運行的安定﹔沒有地下空間開發利用的科學有序，也難以支撐現代化城市的高質量發展。”陳湘生強調，對地下空間而言，安全不是附加條件，而是首要前提﹔規劃不是事后修補，而是源頭治理。

武漢地下空間科學研究院執行院長吳煜也坦言：“深耕地下空間，不僅是向地下挖掘物理空間，更是對人民生命財產安全的高度負責。”他介紹說，隨著盾構隧道運營年限增長，行業亟須從“建設為主”轉向“運維為要”的新發展范式。有關數據顯示，“十五五”期間，既有地下管網改造、老舊隧道加固預計迎來增長，盾構隧道運營維護市場潛力達3000億元。

新動能：地下空間經濟的多維展開

“高效利用城市地下空間”被寫入“十五五”規劃綱要，將地下空間從城市建設的“配套”轉向了經濟發展的“新引擎”。

中國電建集團戰略發展部副主任劉新建系統闡述了地下空間的價值。“在國家安全層面，地下空間憑借天然隱蔽性與安全性，成為落實國家戰略腹地建設、關鍵產業備份的核心載體，為提升國家整體安全韌性開辟了重要方向。”劉新建同時表示，地下空間產業已跳出單一城市開發的傳統定位，上升至國家安全、能源保障、民生服務、產業協同的多重戰略定位，這為其實現從政策引導向市場驅動轉型奠定了基礎。

中交第一公路勘察設計研究院有限公司黨委副書記、總經理張博強調了地下空間在國家戰略支撐中的不可替代性。“數據中心、電力調度、通信樞紐、應急指揮中心利用地下岩土天然防護優勢，可提升抗爆、抗電磁脈沖與隱蔽抗毀能力，保障極端條件下核心功能不間斷。”張博建議說，應建設地下應急物資與戰略物資儲備庫，全面提升城市韌性與安全保障能力。

西部地區的特殊地下空間正在成為能源轉型的新戰場，充當新型能源體系的戰略載體。中國電建集團首席技術專家、成都勘測設計研究院有限公司黨委書記、董事長張世殊表示，我國西部地區礦產與水利資源富集，開發過程中形成了海量的閑置地下空間——包括煤礦、鹽礦、水電站建設后留下的空間。“這些特殊地下空間作為壓縮空氣儲能的優質載體，不僅能降低儲能設施建設成本，還可提升新能源消納能力，為實現水風光儲協同聯動提供堅實支撐。”張世殊說。

對於地下空間在能源轉型中的多重價值，劉新建進一步解釋稱，“依托地下鹽穴、廢棄礦洞等優質空間發展壓縮空氣儲能、地下儲氫等，可為大規模長時儲能提供經濟可靠的空間解決方案﹔地下儲油儲氣庫建設的加速擴容，可持續提升我國供應保障能力﹔此外，地下空間還可作為CCUS（注：碳捕集、封存和利用技術）等綠色低碳技術的核心實施載體，推動能源低碳轉型。”

“包括市政地下管線在內的已有地下空間的改造升級，正成為城市更新的重要內容。”在張博看來，老舊管網提質、人防設施平急兩用改造、地下停車場建設、城市防災減災等方向，都有望成為未來地下空間利用的優先增量市場。

“十五五”時期，我國預計將建設改造地下管網超過70萬公裡，新增投資需求超過5萬億元。劉新建認為，推動地下管網建設改造是深入推進新型城鎮化的重要舉措，這一數據，既直接回應內澇治理、管線安全等民生痛點，也顯示了對地下管網建設改造的積極預期。

中國城市規劃協會副會長、清華同衡規劃設計研究院首席總規劃師袁昕認為，需對地下空間類型進行系統分類，以便於因地制宜開發利用。他表示，地上建筑的地下附屬空間，須同期規劃、同期設計、同期建設﹔獨立地塊地下空間，多見於廣場、綠地等地上無建筑佔壓區域﹔成系統地下空間，以地鐵、地下綜合管廊為代表，效益最優、系統性最強﹔深層地下空間，開發基本不影響地上建筑安全，但成本高、市場驅動力不足。系統性的分類，有利於為地下空間的開發利用提供因地制宜的框架。

地下空間產業是產業深度融合的典型實踐載體。劉新建表示，地下空間可聯動高端裝備制造、產業智能化升級等核心領域，依托BIM、透明城市等前沿技術和理念，實現跨領域、跨產業的協同聯動。產業鏈上下游協同、多技術路線融合，為高端裝備制造與智能化升級開辟廣闊空間。

治理之道：規劃先行、法治護航

地下空間的不可逆性，決定了其開發利用必須堅持規劃先行、法治護航。

“要堅持地上地下一體化規劃”。陳湘生強調，地下空間一旦開發建設完成，后續調整成本高、修正難度大，甚至可能影響幾十年。“因此，科學規劃必須建立在地上地下一體謀劃的基礎上，圍繞城市未來更長周期的發展需求，把生命線工程、戰略預留空間、應急處置空間等關鍵內容優先統籌進去，把安全邊界和發展邊界同時劃清楚。”陳湘生說。

陳湘生還特別提到數字化手段的應用，他建議盡快形成統一的技術底座、數據標准和應用框架，避免重復投入和分散建設。

袁昕從系統性統籌的角度提出四點建議，一是健全產權與確權制度，推進三維精細化管理，借鑒成熟經驗完善地下空間開發權屬及轉移機制﹔二是強化統籌規劃，避免碎片化更新，把地下空間開發納入城市更新的整體布局﹔三是優化管理標准與運營機制﹔四是構建現代化基礎設施體系應適度超前，加快重要基礎設施的地下化布局。

北京師范大學總法律顧問、法學院教授張紅從法治視角提出建議。她認為，相關法制建設應重點關注五方面問題：是否應當確立公益優先原則﹔地上地下的協調開發和互聯互通﹔城市更新與地下空間開發的統籌關系﹔如何更好調動社會主體參與的積極性﹔安全、發展、效率等目標的排序問題。

從工程屬性到戰略資源，從單一建設到系統治理，從空間拓展到價值創造，地下空間正在迎來價值重估。“地下空間是高質量發展的一道‘必答題’”，這一觀點也正成為共識。隨著城市地下空間的高效開發利用，地下空間將為支撐現代化人民城市建設提供堅實底座，為經濟社會高質量發展注入源源不斷的新動能。

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