2026年是“十五五”规划开局起步之年，也是深入推进以人为本的新型城镇化、加快经济社会发展全面绿色转型等重点工作的关键之年。“十五五”规划纲要提出，“高效利用城市地下空间”。当前，我国城市发展处于从大规模增量扩张转向存量提质增效的新阶段，地下空间的战略地位和现实价值也快速提升，成为提升城市韧性、拓展发展空间和服务国家战略的重要载体。

近日，主题为“寻找新动能：点亮地下空间”金台圆桌会在人民网举办，邀请政产学研代表，围绕推进地下空间的高质量发展，结合各自的工作实践深度探讨、积极建言。

以下，是北京师范大学总法律顾问，法学院教授、博士生导师张红发表的部分观点：

通过参与地方地下空间立法的理论研究和支撑工作，一个认识愈发清晰：无论下一步是推动专门立法，还是在修改相关法律法规时进一步完善地下空间开发利用管理规则，首先需要把立法的必要性论证充分，把地下空间开发利用管理的特殊性研究透。

地下空间开发利用管理与地上空间相比，确有较强的特殊性和不同的制度需求。比如，地下空间建设具有较强的不可预见性、不可逆性和变化性；不同部分之间对时序性要求较高；地下空间存在竖向分层开发利用需求；对于互连互通也有着较高要求。随着地下空间综合利用需求不断增加，在规划层面和建设层面进行统一规划统筹的需求与必要性也在增加。当前看，有以下几个方面值得重点研究。

首先，要探讨是否应当确立公益优先原则，以及如何把握这个原则。地下空间开发利用往往涉及公共利益与私人利益的平衡，也涉及不同公共利益之间的梯次。比如，轨道交通、市政设施等公共项目在实施过程中，如何与既有权利人的地下权益相协调；再如，在地下空间开发中，安全、发展、效率等目标如何排序，不同城市也会有不同侧重。对这些问题认识越清楚，立法中的原则设置、规则安排和制度取向就越稳妥。

再次，要更加重视地上地下协调开发和互联互通。地下空间横向连通需求更强，但现实中不同项目主体的连通意愿并不一致，建设、管理、运营等成本都会影响连通实施率。在建设地下公共停车场、公交场站、便民服务设施时，还会涉及分层确权、产权登记、地役权设置和部门协调等具体事项。随着地上地下复合利用日益成为城市发展的现实需要，如何通过制度设计更好强化预留接口、连接义务和统筹实施，值得深入研究。

同时，还要统筹考虑城市更新与地下空间开发的关系。当前，许多历史文化街区、老旧城区和中心城区更新过程中，地面开发受到严格约束，地下空间因此成为优化功能布局的重要方向。如何在保护与发展之间实现更好平衡，把地下空间开发与城市更新规划有效衔接起来，以及更好应对老城区产权复杂带来的确权难题，都是下一步需要继续研究的。

此外，需要更好调动社会主体参与地下空间开发建设的积极性。一些与公共利益密切相关的地下空间项目，存在投资大、周期长、收益平衡难的特点，社会资本参与意愿总体不强。建议围绕建设用地使用权手续、收益模式、配套政策、复合利用等方面，进一步完善规则和激励机制，有利于把更多积极性调动起来。

总体来看，地下空间治理是一项长期工程。关键是立足实践、尊重规律、突出问题导向，以更加系统的法治供给，为城市高质量发展拓展新空间、夯实硬支撑。（人民网财经研究院研究员周丹整理）

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