2026年是“十五五”规划开局起步之年，也是深入推进以人为本的新型城镇化、加快经济社会发展全面绿色转型等重点工作的关键之年。当前，我国城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效的新阶段。作为与地表国土并行的战略资源，地下空间的战略地位和现实价值不断上升，已成为提升城市韧性、拓展发展空间、服务国家战略的重要载体。

“十五五”规划纲要明确提出“高效利用城市地下空间”。为增进各界对地下空间战略价值的系统性理解，更好支撑建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，近日主题为“寻找新动能：点亮地下空间”金台圆桌会在人民网举办，邀请国家部委、科研院所、高校、企业的专家学者，围绕地下空间高质量发展群力群策、探讨方向。

战略资源：从工程属性到国土安全

地下空间不再是简单的工程载体，而是关乎安全与发展的战略疆域。

中国发展战略学研究会地下空间发展战略专业委员会主任易荣，用一组数据勾勒出我国地下空间的庞大体量：截至2024年底，我国城市地下空间累计建筑面积已达35.21亿平方米。“十二五”至“十三五”期间，我国城市地下空间实现跨越式发展，建筑总量年均增速约20%。他表示，随着2024年自然资源部相关指导意见发布，地下空间开发利用发生了重大变化，从过去的附属空间成为新型自然资源与国家重要战略资源。

“地下空间是实实在在的国土，这一属性意味着其开发利用必须从工程思维转向资源思维。”易荣表示，今年2月《中国科学院院刊》刊发了“地下空间发展战略研究”专题，系统阐释了地下空间的经济价值、安全价值、生态价值与法治保障等问题，落实“十五五”规划纲要，还需进一步增进各界对地下空间作为战略资源的理解与共识。

中国工程院院士、深圳大学土木与交通工程学院院长陈湘生从更高维度概括了地下空间的价值坐标。他提出一个根本性问题：城市向地下拓展，究竟为了什么？“国土安全、人民幸福。”陈湘生说。

“没有国土空间的安全，就谈不上城市运行的安定；没有地下空间开发利用的科学有序，也难以支撑现代化城市的高质量发展。”陈湘生强调，对地下空间而言，安全不是附加条件，而是首要前提；规划不是事后修补，而是源头治理。

武汉地下空间科学研究院执行院长吴煜也坦言：“深耕地下空间，不仅是向地下挖掘物理空间，更是对人民生命财产安全的高度负责。”他介绍说，随着盾构隧道运营年限增长，行业亟须从“建设为主”转向“运维为要”的新发展范式。有关数据显示，“十五五”期间，既有地下管网改造、老旧隧道加固预计迎来增长，盾构隧道运营维护市场潜力达3000亿元。

新动能：地下空间经济的多维展开

“高效利用城市地下空间”被写入“十五五”规划纲要，将地下空间从城市建设的“配套”转向了经济发展的“新引擎”。

中国电建集团战略发展部副主任刘新建系统阐述了地下空间的价值。“在国家安全层面，地下空间凭借天然隐蔽性与安全性，成为落实国家战略腹地建设、关键产业备份的核心载体，为提升国家整体安全韧性开辟了重要方向。”刘新建同时表示，地下空间产业已跳出单一城市开发的传统定位，上升至国家安全、能源保障、民生服务、产业协同的多重战略定位，这为其实现从政策引导向市场驱动转型奠定了基础。

中交第一公路勘察设计研究院有限公司党委副书记、总经理张博强调了地下空间在国家战略支撑中的不可替代性。“数据中心、电力调度、通信枢纽、应急指挥中心利用地下岩土天然防护优势，可提升抗爆、抗电磁脉冲与隐蔽抗毁能力，保障极端条件下核心功能不间断。”张博建议说，应建设地下应急物资与战略物资储备库，全面提升城市韧性与安全保障能力。

西部地区的特殊地下空间正在成为能源转型的新战场，充当新型能源体系的战略载体。中国电建集团首席技术专家、成都勘测设计研究院有限公司党委书记、董事长张世殊表示，我国西部地区矿产与水利资源富集，开发过程中形成了海量的闲置地下空间——包括煤矿、盐矿、水电站建设后留下的空间。“这些特殊地下空间作为压缩空气储能的优质载体，不仅能降低储能设施建设成本，还可提升新能源消纳能力，为实现水风光储协同联动提供坚实支撑。”张世殊说。

对于地下空间在能源转型中的多重价值，刘新建进一步解释称，“依托地下盐穴、废弃矿洞等优质空间发展压缩空气储能、地下储氢等，可为大规模长时储能提供经济可靠的空间解决方案；地下储油储气库建设的加速扩容，可持续提升我国供应保障能力；此外，地下空间还可作为CCUS（注：碳捕集、封存和利用技术）等绿色低碳技术的核心实施载体，推动能源低碳转型。”

“包括市政地下管线在内的已有地下空间的改造升级，正成为城市更新的重要内容。”在张博看来，老旧管网提质、人防设施平急两用改造、地下停车场建设、城市防灾减灾等方向，都有望成为未来地下空间利用的优先增量市场。

“十五五”时期，我国预计将建设改造地下管网超过70万公里，新增投资需求超过5万亿元。刘新建认为，推动地下管网建设改造是深入推进新型城镇化的重要举措，这一数据，既直接回应内涝治理、管线安全等民生痛点，也显示了对地下管网建设改造的积极预期。

中国城市规划协会副会长、清华同衡规划设计研究院首席总规划师袁昕认为，需对地下空间类型进行系统分类，以便于因地制宜开发利用。他表示，地上建筑的地下附属空间，须同期规划、同期设计、同期建设；独立地块地下空间，多见于广场、绿地等地上无建筑占压区域；成系统地下空间，以地铁、地下综合管廊为代表，效益最优、系统性最强；深层地下空间，开发基本不影响地上建筑安全，但成本高、市场驱动力不足。系统性的分类，有利于为地下空间的开发利用提供因地制宜的框架。

地下空间产业是产业深度融合的典型实践载体。刘新建表示，地下空间可联动高端装备制造、产业智能化升级等核心领域，依托BIM、透明城市等前沿技术和理念，实现跨领域、跨产业的协同联动。产业链上下游协同、多技术路线融合，为高端装备制造与智能化升级开辟广阔空间。

治理之道：规划先行、法治护航

地下空间的不可逆性，决定了其开发利用必须坚持规划先行、法治护航。

“要坚持地上地下一体化规划”。陈湘生强调，地下空间一旦开发建设完成，后续调整成本高、修正难度大，甚至可能影响几十年。“因此，科学规划必须建立在地上地下一体谋划的基础上，围绕城市未来更长周期的发展需求，把生命线工程、战略预留空间、应急处置空间等关键内容优先统筹进去，把安全边界和发展边界同时划清楚。”陈湘生说。

陈湘生还特别提到数字化手段的应用，他建议尽快形成统一的技术底座、数据标准和应用框架，避免重复投入和分散建设。

袁昕从系统性统筹的角度提出四点建议，一是健全产权与确权制度，推进三维精细化管理，借鉴成熟经验完善地下空间开发权属及转移机制；二是强化统筹规划，避免碎片化更新，把地下空间开发纳入城市更新的整体布局；三是优化管理标准与运营机制；四是构建现代化基础设施体系应适度超前，加快重要基础设施的地下化布局。

北京师范大学总法律顾问、法学院教授张红从法治视角提出建议。她认为，相关法制建设应重点关注五方面问题：是否应当确立公益优先原则；地上地下的协调开发和互联互通；城市更新与地下空间开发的统筹关系；如何更好调动社会主体参与的积极性；安全、发展、效率等目标的排序问题。

从工程属性到战略资源，从单一建设到系统治理，从空间拓展到价值创造，地下空间正在迎来价值重估。“地下空间是高质量发展的一道‘必答题’”，这一观点也正成为共识。随着城市地下空间的高效开发利用，地下空间将为支撑现代化人民城市建设提供坚实底座，为经济社会高质量发展注入源源不断的新动能。

点击图片浏览本期“金台圆桌”专题